Reforma de Ley Previsional en Chile (Ley N° 21.735): Hechos del Cambio, Aplicación e Impacto en Empresas y Trabajadores

I. Introducción: Contexto y Necesidad de la Reforma Previsional en Chile

Breve Contexto Histórico del Sistema de Pensiones Chileno

El sistema de pensiones chileno ha experimentado transformaciones a lo largo de su historia. El modelo actual se estableció en 1980 con el Decreto Ley N° 3.500, que introdujo un régimen de capitalización individual administrado por entidades privadas, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).¹

La Ley N° 20.255 de 2008 creó un "Pilar Solidario" y estableció beneficios como la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS), buscando mejorar la cobertura y la calidad de las prestaciones.¹ Posteriormente, en 2022, se introdujo la Pensión Garantizada Universal (PGU), que reemplazó las pensiones solidarias y proporcionó un pago fijo a la mayoría de las personas mayores de 65 años.³

Identificación de Problemas Sistémicos que Impulsaron la Reforma Actual

La reforma actual surge como respuesta a una serie de problemas sistémicos que han afectado la suficiencia y equidad de las pensiones en Chile:

• Montos de Pensiones: Las pensiones han sido bajas. En diciembre de 2022, la mediana de la tasa de reemplazo era del 33% para hombres y 12% para mujeres. El 69,9% de los hombres y el 83% de las mujeres recibían una pensión contributiva inferior a la línea de pobreza para un hogar de dos personas.³

• Desconfianza Ciudadana en las AFP: Las Administradoras de Fondos de Pensiones han sido objeto de desconfianza pública.³

• Insuficiente Densidad de Cotizaciones y "Lagunas Previsionales": Muchos trabajadores experimentan interrupciones en sus cotizaciones debido a la alternancia entre empleo formal, informal, trabajo independiente, desempleo e inactividad laboral. La cotización obligatoria solo aplica a los asalariados formales, lo que genera "lagunas previsionales" que impactan el monto final de la pensión.³

• Baja Tasa de Cotización: La tasa de cotización en Chile, del 10%, es inferior al promedio del 18,2% en los países de la OCDE en 2021.³

• Edad de Jubilación Fija vs. Aumento de la Expectativa de Vida: La edad legal de jubilación (65 para hombres y 60 para mujeres) se ha mantenido inalterada, mientras que la expectativa de vida ha aumentado, extendiendo el período durante el cual las personas necesitan recibir una pensión.³

• Caída en la Rentabilidad de las Inversiones y Decisiones en Multifondos: La rentabilidad promedio de las inversiones de las AFP ha disminuido sistemáticamente, pasando de un 12% anual en la década de 1980 a un 3% en la década más reciente. Las decisiones de los cotizantes al elegir entre los multifondos a menudo han contribuido a la disminución de los montos de las pensiones.³

• Incertidumbre para los Jubilados: Muchos jubilados han recibido pensiones por debajo de sus remuneraciones previas.³

Visión General de la Ley N° 21.735 como la Última Respuesta Legislativa

La Ley N° 21.735 busca abordar estos problemas. Su objetivo es establecer un "sistema mixto" que integre elementos de solidaridad, manteniendo al mismo tiempo la capitalización individual.⁵ El proyecto fue aprobado en enero de 2025 por el Congreso ⁸ y promulgado por el Presidente Boric en marzo de 2025.¹⁰

II. Ley N° 21.735: Objetivos y Disposiciones Fundamentales

Metas Primarias de la Reforma

La reforma previsional chilena, plasmada en la Ley N° 21.735, persigue varios objetivos:

• Mejorar las Pensiones Actuales y Futuras: El propósito es aumentar los montos de las pensiones, beneficiando tanto a los jubilados actuales como a las futuras generaciones.⁸

• Reducir las Brechas de Género: Un objetivo es corregir las disparidades que enfrentan las mujeres en el sistema previsional.⁸

• Fomentar la Solidaridad y un Sistema Mixto: La ley busca introducir un componente social que complemente los ahorros individuales, consolidando un sistema de pensiones mixto.⁸

• Aumentar la Competencia y Transparencia en la Industria de las AFP: Se busca abordar las comisiones y la eficiencia en el sector de las administradoras de fondos de pensiones.⁸

Desglose Detallado de los Mecanismos Clave y su Implementación Gradual

La reforma introduce una serie de mecanismos fundamentales, cuya implementación se realizará de manera gradual:

• Nueva Cotización con Cargo al Empleador (8,5% Total, 7% Nuevo):

  • Estructura: Se establece una cotización total del 8,5% a cargo del empleador, que incluye el 1,5% ya existente para el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) y un nuevo 7% adicional.⁸

  • Asignación: Del 8,5%, el 4,5% se destinará a las cuentas individuales de AFP de cada trabajador, y el 4,0% restante se dirigirá al nuevo Seguro Social.⁸ Este 4,0% para el Seguro Social se desglosa en 1,5% para el SIS actual, 1% para la compensación a mujeres por mayor expectativa de vida, y 1,5% para una cotización con rentabilidad protegida.⁸

  • Implementación Gradual: El nuevo 7% se implementará de manera gradual a lo largo de 9 años, comenzando con un 1% en agosto de 2025 (0,1% a cuentas individuales y 0,9% al Seguro Social para financiar la compensación por diferencia de expectativa de vida para mujeres a partir de enero de 2026).⁸

• Creación y Funcionamiento del Seguro Social Previsional (SSP) y el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP):

  • Propósito: El SSP se crea para financiar prestaciones de carácter contributivo y complementos para brechas de género.⁸ Se concibe como un sistema tripartito que promueve la solidaridad intergeneracional.⁸

  • Rol del FAPP: El FAPP se establece para administrar la porción del 4,0% de la cotización del empleador y financiar las prestaciones del SSP.⁸ Su instalación se completó antes de lo previsto, estando listo para operar en agosto.¹⁰

• Aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250.000 CLP:

  • Nuevo Monto: La PGU se incrementará a $250.000 pesos chilenos.⁸

  • Aplicación por Fases: Este aumento será gradual y se aplicará según la edad: en septiembre de 2025 para personas de 82 años o más; 18 meses después de la publicación de la ley para personas de 75 años o más; y 30 meses después de la publicación para personas de 65 años o más.⁸

  • Beneficiarios: Se estima que 2,8 millones de personas se beneficiarán de aumentos en sus pensiones de entre 14% y 35%.⁸

• Beneficio por Años Cotizados:

  • Mecanismo: Consiste en un pago de 0,1 UF por cada año cotizado, con un tope de 25 años (equivalente a 2,5 UF).⁸

  • Elegibilidad: Las mujeres podrán acceder con al menos 10 años cotizados (continuos o discontinuos), límite que subirá a 15 años después de 10 años de vigencia de la reforma. Los hombres, por su parte, requerirán un mínimo de 20 años de cotizaciones.⁸

  • Fecha de Inicio: Los pagos comenzarán a partir del 1 de enero de 2026.⁸

• Compensación a Mujeres por Mayores Expectativas de Vida:

  • Objetivo: Garantizar que mujeres y hombres que se jubilan a los 65 años con el mismo ahorro y un grupo familiar similar obtengan la misma pensión.⁸

  • Mecanismo: Será financiada por el Seguro Social, con un monto mínimo de 0,25 UF (aproximadamente $10.000 CLP).⁸

  • Fecha de Inicio: Los pagos se iniciarán en enero de 2026.⁸

• Modificaciones a la Industria de las AFP:

  • Licitación de Afiliados: Cada dos años, el 10% de los afiliados actuales de las AFP será licitado aleatoriamente y asignado a la AFP que ofrezca la menor comisión por un período de 5 años.⁸ Los afiliados podrán desistirse o cambiarse de administradora en cualquier momento.⁸ Los nuevos afiliados serán asignados automáticamente a la AFP con la comisión más baja.⁸

  • Fin de los Multifondos y Creación de Fondos Generacionales: El sistema de multifondos será reemplazado por fondos generacionales, que ajustarán su perfil de inversión según la edad del afiliado, reduciendo el riesgo a medida que se acerca la jubilación.⁸

  • Nuevos Actores y Rol del IPS: Se promueve la entrada de nuevas entidades administradoras (cooperativas, administradoras de fondos generales no bancarios) y se faculta al Instituto de Previsión Social (IPS) para prestar servicios de apoyo y gestión de cuentas.⁸

  • Incentivos/Penalizaciones por Desempeño: Se establecerán incentivos o penalizaciones para las administradoras en función del desempeño de sus inversiones.⁸

• Disposiciones para Trabajadores Independientes:

  • Cotización Voluntaria Simplificada: Se introduce un mecanismo simplificado para que los trabajadores independientes puedan cotizar voluntariamente a través de convenios de pago automáticos desde sus cuentas bancarias.⁸

  • Carácter Voluntario Temporal: Esta cotización voluntaria es de carácter temporal hasta que su obligatoriedad sea establecida por una futura modificación legal.⁸

• Ampliación del Seguro de Lagunas Previsionales:

  • Cobertura: A partir del 1 de mayo de 2025, se extiende la cobertura de este seguro, permitiendo que el Seguro de Cesantía cubra las cotizaciones de pensión durante los períodos de desempleo.⁸

  • Beneficios: Evita la pérdida de meses de cotización, asegura la continuidad del ahorro para la pensión y mejora las pensiones futuras.⁸

  • Impacto: Se estima que triplicará el número de beneficiarios, de 395.000 a más de 1,4 millones anualmente.⁸

• Mejoras al Proceso de Cobranza Previsional:

  • Sistema Único de Cobranza: Se crea un "Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones" para centralizar los esfuerzos de cobro prejudicial y judicial, optimizando la recuperación de deudas.⁸

Tabla 1: Disposiciones Clave y Cronograma de Implementación

Provisión/Medida	Detalles Clave	Fecha/Fase de Implementación
Publicación de la Ley	Ley N° 21.735, crea un sistema mixto de pensiones.	26 de marzo de 2025
Ampliación Seguro de Lagunas Previsionales	Extiende cobertura a beneficiarios del Seguro de Cesantía para cubrir cotizaciones de pensión. Triplica beneficiarios de 395.000 a >1.4M anuales.	1 de mayo de 2025
Inicio Recaudación Nueva Cotización Empleador (1%)	Primer 1% adicional del sueldo imponible. 0.1% a cuentas individuales, 0.9% al Seguro Social.	Agosto de 2025
Aumento PGU a $250.000 (82+ años)	Aumento de la Pensión Garantizada Universal a $250.000 para personas de 82 años o más.	Septiembre de 2025
Inicio Pago Beneficios Nuevo Seguro Social	Incluye Compensación por Años Cotizados y Bono a Mujeres por Expectativas de Vida.	1 de enero de 2026
Aumento PGU a $250.000 (75+ años)	Aumento de la Pensión Garantizada Universal a $250.000 para personas de 75 años o más.	Septiembre de 2026 (18 meses post-publicación)
Aumento PGU a $250.000 (65+ años)	Aumento de la Pensión Garantizada Universal a $250.000 para personas de 65 años o más.	Septiembre de 2027 (30 meses post-publicación)
Transferencia SIS al Seguro Social	El 1.5% del SIS, actualmente pagado a AFPs, se incorpora al Seguro Social.	Agosto de 2026 (sujeto a ley específica)
Implementación Gradual Cotización Empleador (7%)	Aumento progresivo del 1% inicial hasta alcanzar el 7% adicional.	Gradualidad de 9 años (hasta agosto de 2033)
Licitación Stock de Afiliados AFP	Licitación del 10% de afiliados cada dos años a la AFP de menor comisión.	Cada dos años

Tabla 2: Distribución de la Cotización del Empleador

Componente de la Cotización	Porcentaje de la Remuneración Imponible	Destino Específico
Cotización Total del Empleador	8,5%
Cuentas Individuales (AFP)	4,5%	Administrado por AFP para capitalización individual.
Seguro Social	4,0%	Administrado por el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP).
Sub-componente Seguro Social:
Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS)	1,5%	Cubre riesgos de invalidez y sobrevivencia.
Compensación a Mujeres por Mayor Expectativa de Vida	1,0%	Reduce brechas de género en pensiones.
Cotización con Rentabilidad Protegida	1,5%	Financia garantía de 0,1 UF por año cotizado.

Tabla 3: Comparación del Sistema Pre-Reforma vs. Post-Reforma (Características Clave)

Característica	Sistema Pre-Reforma (Principalmente D.L. N° 3.500)	Sistema Post-Reforma (Ley N° 21.735)
Tipo de Sistema	Capitalización Individual Pura	Mixto (Capitalización Individual + Seguro Social)
Tasa de Cotización Obligatoria	10% (a cargo del trabajador)	10% (trabajador) + 8.5% (empleador) = 18.5% total
Componente de Solidaridad	Pilar Solidario (PGU/APS) financiado por impuestos generales	Pilar Solidario (PGU mejorada) + Nuevo Seguro Social Previsional (SSP) financiado por empleadores
Rol de las AFP	Administradoras exclusivas de fondos individuales, con multifondos.	Administradoras de fondos individuales, con licitación de afiliados y fondos generacionales; mayor competencia.
Pensión Garantizada Universal (PGU)	$206.000 (2022)	$250.000 (con gradualidad por edad)
Brechas de Género	Desventaja para mujeres por mayor expectativa de vida y lagunas.	Compensación explícita para mujeres por mayor expectativa de vida; beneficio por años cotizados diferenciado.
Trabajadores Independientes	Obligatoriedad de cotizar desde 2008 (Operación Renta).	Mecanismo simplificado de cotización voluntaria (temporal), con miras a obligatoriedad futura.
Seguro de Lagunas	Cobertura limitada (Seguro de Cesantía pagaba cotizaciones).	Cobertura ampliada para beneficiarios del Seguro de Cesantía.
Cobranza de Cotizaciones	Descentralizada, con problemas de recuperación de deudas.	Sistema Único de Cobranza centralizado para optimizar recuperación.

III. Impactos Anticipados en los Actores Clave

La Ley N° 21.735 está diseñada para generar efectos diferenciados en los distintos actores del sistema previsional chileno.

Pensionados Actuales

Los pensionados actuales son uno de los grupos beneficiados por la reforma. Se estima que 2,8 millones de personas mayores experimentarán un aumento en sus pensiones que oscilará entre el 14% y el 35%.⁸ Un componente central de esta mejora es el incremento gradual de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250.000 pesos chilenos.⁸ Este aumento comenzará en septiembre de 2025 para las personas de 82 años o más, seguido por su aplicación a los 18 meses de publicada la ley para quienes tengan 75 años o más, y a los 30 meses para aquellos de 65 años o más.⁸

Adicionalmente, los jubilados actuales y aquellos que se pensionen en los próximos 30 años se beneficiarán del "Beneficio por Años Cotizados", un nuevo pago del Seguro Social Previsional (SSP) que comenzará a regir en enero de 2026.⁸

Futuros Jubilados

Los futuros jubilados se beneficiarán de una mejora en la acumulación de sus pensiones gracias a la nueva cotización del 7% a cargo del empleador, de la cual el 4,5% se destinará a sus cuentas individuales y el 4,0% al SSP.⁸ Tendrán acceso a los beneficios del nuevo Seguro Social Previsional (SSP), incluyendo la compensación por años cotizados, la cotización con rentabilidad protegida y la compensación a mujeres por mayores expectativas de vida, todos a partir de enero de 2026.⁸

La reforma incluye una compensación explícita para asegurar pensiones iguales para hombres y mujeres con ahorros y condiciones de jubilación similares.⁸ Los cambios en la gestión de las AFP, como la transición a fondos generacionales, el aumento de la competencia y el potencial de comisiones más bajas, buscan mejorar la eficiencia y la rentabilidad de sus ahorros.⁸

Trabajadores Activos

Para los trabajadores activos, la reforma no implica una deducción directa de sus salarios, ya que la nueva cotización del 7% es financiada por el empleador.¹⁵ Se introducen mecanismos simplificados de cotización voluntaria para los trabajadores independientes.⁸ Además, se amplía la cobertura del Seguro de Lagunas Previsionales, lo que significa que las cotizaciones de pensión serán cubiertas durante los períodos de desempleo a través del Seguro de Cesantía.⁸

Empleadores

Los empleadores asumirán una nueva obligación financiera con la introducción del 7% adicional a la cotización previsional. Este aporte se iniciará con un 1% del sueldo imponible de cada trabajador a partir de agosto de 2025, y se incrementará gradualmente hasta alcanzar el 7% en agosto de 2033.⁸ Implicará nuevas responsabilidades administrativas, como la obligación de informar la jornada laboral del trabajador para la cotización del Seguro Social y realizar los pagos a través del IPS, con declaraciones exclusivamente electrónicas.⁸ El incumplimiento de estas obligaciones acarreará consecuencias, incluyendo intereses, recargos y reajustes por no declarar o no pagar a tiempo.⁸ La implementación gradual del 7% adicional busca permitir que los empleadores se adapten a esta nueva carga.⁸

El Estado y las Finanzas Públicas

El Estado, a través de instituciones como el IPS, asumirá responsabilidades en la recaudación de las nuevas cotizaciones y la gestión de la entrega de beneficios, lo que requerirá una expansión operativa y la contratación de personal (aproximadamente 300 personas adicionales).¹⁶ El aumento de la PGU y la creación del SSP tienen implicaciones fiscales, exigiendo una gestión de los recursos públicos.¹⁷

Tabla 4: Impactos Anticipados en los Grupos de Interés (Resumen)

Grupo de Interés	Impactos Clave
Pensionados Actuales	Aumento de la PGU a $250.000; incremento de pensiones entre 14% y 35% para 2.8M de personas; beneficio por años cotizados.
Futuros Jubilados	Nueva cotización del empleador (7%) para cuentas individuales y Seguro Social; beneficios del SSP (compensación, rentabilidad protegida, equidad de género); mayor competencia AFP.
Trabajadores Activos	Cotización adicional del empleador sin afectar salario; ampliación del Seguro de Lagunas; facilidades para independientes.
Empleadores	Nueva cotización obligatoria del 7% (adicional al 1.5% SIS); aumento de costos laborales; nuevas responsabilidades administrativas y posibles sanciones por incumplimiento.
El Estado y Finanzas Públicas	Mayor rol en la administración y financiación previsional; fortalecimiento institucional (IPS, FAPP); mejora de la recaudación.

IV. Desafíos de Implementación y Perspectivas Futuras

La implementación de la Ley N° 21.735 presenta desafíos considerables que determinarán su desarrollo a largo plazo.

Complejidades Técnicas y Operativas

• Fondos Generacionales y Cartera de Referencia: Existe complejidad en la definición de los criterios para los fondos generacionales y el diseño del sistema de recompensas y penalizaciones para los gestores de inversión.¹⁶

• Licitación de Afiliados Antiguos: La licitación del stock de afiliados existentes es un desafío técnico que requiere un diseño para minimizar impactos en la rentabilidad de los fondos y evitar alteraciones en los precios del mercado de capitales.¹⁶

• Instalación del FAPP: La puesta en marcha del Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) es crucial para el nuevo sistema, ya que debe comenzar a pagar beneficios en enero de 2026.¹⁶

• Fortalecimiento del IPS: El Instituto de Previsión Social (IPS) asumirá responsabilidades críticas en la recaudación de nuevas cotizaciones y la entrega de beneficios, lo que exige una expansión operativa y la contratación de personal.¹⁶ Retrasos previos en los pagos de la PGU ¹⁶ indican deficiencias existentes que deben superarse.

• Transferencia del SIS: La transferencia del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS) desde las AFP al sistema de Seguro Social es un asunto complejo, ya que sus elementos de diseño fundamentales no fueron completamente definidos en la reforma, requiriendo un nuevo proyecto de ley en 90 días. La volatilidad de costos y las preocupaciones sobre la sostenibilidad del SIS hacen que un buen diseño de esta transferencia sea crucial.¹⁶

Obstáculos Regulatorios y el Rol de los Organismos de Supervisión

• Poder Normativo del Regulador: Un desafío es asegurar que el poder normativo del regulador no exceda su mandato legal ni legisle, sino que facilite la aplicación de la ley dentro de la intención del legislador.¹⁶

Posibles Impactos Socioeconómicos Durante la Implementación Gradual

• Explicación de los Resultados de las Pensiones: Persiste el desafío de explicar por qué las pensiones podrían seguir siendo insuficientes incluso después de que el sistema madure, y por qué los afiliados siguen siendo responsables de los riesgos del mercado.¹⁶

• Impacto en el Empleo: Continúan las preocupaciones sobre el efecto del aumento de las cotizaciones a cargo del empleador en la creación de empleo y la formalización.¹⁸

Sostenibilidad a Largo Plazo y Adaptabilidad

• Cambios Demográficos y Económicos: La capacidad del sistema para adaptarse a futuros cambios demográficos (envejecimiento de la población) y fluctuaciones económicas (rentabilidad de las inversiones, dinámicas del mercado laboral) será crucial.

• Ajustes Legislativos Futuros: La propia reforma implica la necesidad de futuras acciones legislativas (por ejemplo, para la transferencia del SIS, las cotizaciones obligatorias de trabajadores independientes), lo que indica un proceso continuo de adaptación.⁸

V. Conclusión y Recomendaciones

La Ley N° 21.735 representa un cambio hacia un sistema de pensiones mixto en Chile, buscando equilibrar la capitalización individual con una solidaridad mejorada a través de nuevas cotizaciones de los empleadores y un Seguro Social Previsional. Su naturaleza dual, que fortalece las cuentas individuales al tiempo que introduce componentes colectivos, significa que no desmantela completamente el modelo de AFP existente.

La reforma tiene el potencial de mejorar las pensiones, reducir las brechas de género y aumentar la eficiencia del mercado. No obstante, enfrenta desafíos en su implementación.

Para una implementación efectiva de la reforma, se formulan las siguientes recomendaciones:

• Fortalecimiento Institucional: Es necesario priorizar la inversión continua en la capacidad operativa, la experiencia técnica y la transparencia del IPS y el FAPP. Esto incluye asegurar la contratación de personal calificado y la implementación de sistemas robustos para manejar las nuevas responsabilidades.

• Desarrollo Regulatorio Claro y Oportuno: La Superintendencia de Pensiones y otros organismos reguladores deben desarrollar regulaciones claras, técnicamente sólidas y oportunas para todas las nuevas disposiciones, con especial atención a los fondos generacionales y la transferencia del SIS.

• Comunicación y Educación Proactivas: Se debe implementar una campaña pública para explicar de manera clara los beneficios de la reforma, sus mecanismos y los cronogramas de implementación gradual a todos los grupos de interés.

• Monitoreo y Evaluación Continuos: Es fundamental establecer mecanismos sólidos para monitorear los impactos socioeconómicos de la reforma (por ejemplo, en el empleo, la suficiencia de las pensiones, la equidad de género) y su sostenibilidad fiscal. Esto permitirá realizar ajustes basados en datos y asegurar la adaptabilidad del sistema.

• Abordaje de Cuestiones Pendientes: Se recomienda fomentar un diálogo continuo y esfuerzos legislativos para abordar los aspectos que aún son contenciosos o que requieren una mayor definición, como el papel a largo plazo del SIS y la plena integración de los trabajadores independientes.

• Fomento de la Confianza Pública: La transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta de todas las instituciones involucradas son cruciales para mantener la confianza pública en el sistema de pensiones.